Crónica Fiscal de 2012: el gasto público rompió récord histórico

Las transferencias presupuestarias dominaron el presupuesto.

El presupuesto de 2012 es el más alto de la historia. El total ejecutado para 2012 fue de Q57.772 millardos (incluyendo las amortizaciones de deuda). La ejecución creció en Q1.8 millardos respecto de 2011. En relación con la actividad económica, el gasto total del gobierno central bajó de 14.6 a 14.2 por ciento del PIB.

Áreas prioritarias, como la educación y la seguridad, sufrieron bajas en su presupuesto.Los presupuestos destinados para el Ministerio de Educación y el Ministerio de Gobernación sufrieron un recorte importante durante 2012; combinado sumó un total de Q2 millardos.

El Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y el Ministerio de Comunicaciones (CIV) fueron los más beneficiados con incrementos en su presupuesto. En el caso del Mides, este fue creado en 2012, por lo cual no tenía asignación presupuestaria al momento de ser aprobado el presupuesto. En el caso del CIV, la baja asignación presupuestaria fue incrementada a lo largo del año por medio de transferencias presupuestarias. El presupuesto del CIV se incrementó en 26 por ciento –más de Q1.2 millardos. Como se puede observar más adelante, se aumentó el gasto en tal medida que fue imposible cubrirlo al final del año.

Rompiendo récords: el gasto público diario fue de Q216 millones durante noviembre y diciembre, una cifra sin precedentes en la historia reciente del país. Ambos fueron los meses de mayor ejecución con casi Q14 millardos (equivalentes a 24 por ciento de lo gastado durante todo 2012). Mientras que los primeros meses del año el gasto del Gobierno se sitúo en alrededor de Q4 millardos mensuales, durante el segundo semestre se disparó. En todos los meses superó los Q5 millardos, e incluso llegó a los Q7 millardos en diciembre.

El gasto público de noviembre y diciembre fue superior a la tendencia que se observó en los primeros diez meses del año. Por ejemplo, en el caso del CIV, durante los meses de enero a octubre el gasto promedio fue de Q325 millones. Pero para los meses de noviembre y diciembre el gasto fue de casi Q1 millardo mensual. Las Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo gastaron mensualmente Q95 millones durante el período enero-octubre, pero para el lapso noviembre-diciembre este promedio se elevó a Q254 millones.

El Fonapaz no escapó a estos niveles desenfrenados de gasto público, aunque en montos menores pero de igual importancia por lo acelerado del gasto en los últimos dos meses del año. De acuerdo con los datos del Ministerio de Finanzas (Minfin), esta institución gastó Q194 millones durante el período enero-octubre; en tan solo dos meses (noviembre-diciembre) ejecutó Q224 millones.

El exceso de gasto superó lo presupuestado

Durante el segundo semestre de 2012 se programó más gasto público basado en un supuesto crecimiento infundado de Q1.670 millardos en los ingresos corrientes, que carecía de base o fundamento alguno. Esta modificación al presupuesto aprobado, que dejaba de lado inexplicablemente, el comportamiento efectivo, la evolución real de la recaudación, presupuso la utilización de ingresos corrientes por encima de lo aprobado en el presupuesto y sustituyó el uso de otras fuentes de financiamiento, como las donaciones y préstamos externos (cooperación internacional), incrementando considerablemente el bache fiscal. Esto provocó, además, que a inicios de 2013, el Gobierno tuviese dificultades para cubrir los gastos del nuevo ejercicio presupuestario.

El principal destino de estos ingresos tributarios utilizados por encima de lo previsto en el presupuesto aprobado fue el CIV. Este Ministerio recibió ampliaciones presupuestarias por Q1.184 millardos, las cuales fueron financiadas en su totalidad con ingresos corrientes de la recaudación tributaria.

Entre las distintas unidades ejecutoras del Ministerio de Comunicaciones, las principales beneficiarias de estas ampliaciones presupuestarias fueron el Fondo Social de Solidaridad (ampliaciones por Q772 millones) y la Dirección General de Caminos (ampliaciones por Q576 millones). Por otra parte, el Fondo Guatemalteco para la Vivienda tuvo reducciones presupuestarias por Q161 millones (pasó de Q448 millones a Q287 millones).

El acelerado gasto del Gobierno durante los últimos dos meses del año tuvo las siguientes consecuencias: generación de mayor deuda flotante, uso ilegal de recursos públicos, un déficit fiscal abultado y fuera de control y escasez de fondos presupuestarios al inicio de 2013.

Más deuda flotante. El nuevo presupuesto generó deuda flotante por Q641.7 millones. El CIV fue también la institución que dejó la mayor parte gastos sin pagar en 2012 (Q.350 millones), seguida por el Ministerio de Gobernación, Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo, y el Ministerio de Cultura y Deportes.

Un generador de deuda flotante fue la Dirección General de Caminos, que ejecutó un total de Q2.438 millardos, que en virtud de las restricciones en la disponibilidad de ingresos, por haberse programado más de los previstos en el presupuesto aprobado, no fueron pagados todos en su totalidad y quedó un saldo ejecutado pendiente de pago por Q307 millones. Esto equivale a ampliar el saldo de la denominada deuda flotante en dicho monto. Por cierto, esta famosa deuda flotante es un asalto en despoblado: representa un conjunto de obras que no fueron planificadas, presupuestadas, licitadas o cotizadas, supervisadas técnicamente, fiscalizadas, ni recibidas: en síntesis, representan un fraude a los guatemaltecos y dinero en el bolsillo de funcionarios y contratistas/políticos ladrones. Por su parte, el Fondo Social de Solidaridad ejecutó un total de Q854 millones, en tanto que su presupuesto inicial era de Q219 millones.

Uso indebido de recursos públicos.

El desmedido incremento del gasto público en los dos últimos meses del año, tuvo otra consecuencia negativa: el uso ilegal de los fondos del Fideicomiso del Café y de la devolución del crédito fiscal. Se utilizaron de forma ilegal casi Q500 millones, que fueron utilizados precisamente en los dos últimos meses del año.

Q100 millones fueron utilizados de la cuenta Fondo IVA para devoluciones del crédito fiscal a los exportadores. Estos fondos debieron haberse utilizado para el uso que contemplan las leyes del país, que es exclusivamente la devolución a los exportadores. Esto, además de ser ilegal para cualquier hijo de vecino, perjudica a los productores nacionales, que deberán esperar más tiempo para recibir la devolución correspondiente.

Q393.5 millones del fideicomiso cafetalero. En 2001, el Congreso de la República aprobó el Fideicomiso Apoyo financiero para los productores del sector cafetalero guatemalteco, mediante el Decreto 31-2001. Estos fondos son de uso exclusivo para los productores del sector cafetalero, específicamente en prestamos. No obstante, fueron utilizados Q393.5 millones para financiar el gasto público de final de año. Esta situación es preocupante cuando el sector del café afronta una crisis severa derivada de los efectos de la roya. El destino de los fondos que pertenecen a los fideicomisos no puede ser cambiado sin que se incurra en actos claramente ilegales que son sujeto de persecución criminal y el correspondiente castigo a los responsables.

El déficit sigue siendo elevado. El déficit fiscal se redujo por segundo año consecutivo. Pasó de Q10 millardos 332 mil 9 en 2011 a Q9 millardos 533 mil 9 en 2012. La reducción del déficit fiscal es insuficiente para evitar el incremento en el volumen imprudente de la creciente deuda pública. En el mediano plazo se requieren mayores y más drásticas reducciones del déficit. En la práctica el déficit fiscal habría sido menos si durante los dos últimos meses no se hubiera ejecutado con tanta velocidad el gasto público.

Un inicio de 2013 sin recursos. Debido a que el gasto público aumentó a marchas forzadas en los últimos dos meses de 2012, otra consecuencia negativa fue la falta de fondos para iniciar los gastos de 2013. Las declaraciones de las autoridades del Ministerio de Finanzas Públicas evidencian que el Gobierno inició el año sin fondos en las arcas del Estado. De hecho, el gasto excesivo, basado en modificaciones en el uso de fuentes de financiamiento del presupuesto, fue tan elevado que afectó también a los recursos disponibles para iniciar la ejecución presupuestaria en 2013.

¿Qué más podría pasar?

El apetito por elevar el gasto público ha sido desmedido en 2012. Está muy claro que el presupuesto 2013 está desfinanciado, pues se basa en proyecciones de ingresos poco realistas. Ante esta situación se esperaría una respuesta sensata y responsable del Gobierno, como contener el gasto y mejorar su calidad. Por el contrario, el Gobierno podría llevar a cabo acciones nocivas para la sociedad guatemalteca. Estas amenazas son la aprobación de bonos para pagar la deuda ilegal, inmoral e injustificada de Covial y la Dirección General de Caminos; no incluir en el presupuesto, ilegalmente, las deficiencias de la política monetaria; y la posible perniciosa utilización de las reservas monetarias internacionales.

Una de las preocupaciones del Gobierno, ha sido la aprobación de los bonos para el pago de la deuda ilegal de Covial y la Dirección General Caminos, que asciende a Q3.5 millardos. El pago de este adeudo ilegal e inmoral, no solo vendrá a incrementar la deuda pública, sino también el clientelismo existente en la asignación de las obras públicas. De hecho, el Ministerio de Finanzas ha afirmado que “la deuda que el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda tiene con contratistas privados por Q3.5 millardos, y que data por obra ejecutada del gobierno anterior, solamente puede ser cancelada mediante la emisión de Bonos del Tesoro”.

En el afán de incrementar el gasto público, también se está vulnerando la institucionalidad del país. De acuerdo con la Ley, es una obligación del Ministerio de Finanzas Públicas la inclusión de las deficiencias netas de la política monetaria en el Presupuesto Público. No obstante, en el presupuesto 2013, aprobado por el Congreso de la República, con prisas nunca antes vistas, se eliminó la asignación destinada para el Banco de Guatemala, la cual supera el millardo de quetzales. Por supuesto, esta cifra se destinó a más gasto público, lo cual agravó los problemas mencionados anteriormente. Esta situación no ocurría en los últimos diez años, con lo cual el gobierno actual sienta un precedente negativo en su respeto a la institucionalidad del país.

Incluso podría presentarse una amenaza más. Las autoridades gubernamentales están considerando forzar el uso indebido de los Derechos Especiales de Giro para financiar el gasto público. Su utilización equivale a echar mano de dichas reservas para financiar más gasto público que puede destinarse a clientelismo o pago de favores políticos.